我国的国家治理，依据的是一元性多样化规则体系。

笔者认为，通常被用来描述法律解释方法的文义、体系、历史、目的解释方法(method),必须被放置在一定的解释进路(route)之下进行观察，才能够有效探寻不同的解释方法所侧重实现的功能。法工委考察了投机倒把作为法律概念提出、发展、成熟的过程，梳理了各个历史时期投机倒把的不同内涵，认为投机倒把已经不存在合理解释和继续适用的空间。

结 语备案审查中的法律解释是理解中国备案审查制度实践逻辑的重要窗口，提升法律解释的技术是增强备案审查说理能力和监督能力的重要途径。第三十九条规定:对法规、司法解释进行审查研究,发现法规、司法解释存在明显不适当问题的,有下列情形之一的,应当提出意见:(二)对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理,或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配。而合宪性审查确保宪法以下的法律及规范性文件与根本法保持一致，法制统一的功能更为突出，只有具有宪法解释权力的机构——全国人大常委会或全国人民代表大会方得行使。总体而言，消弭法律规范冲突的法律效果是备案审查制度实现法制统一功能的重要路径，在未来的审查工作中，法工委不应当回避规范冲突的问题，从而为制定机关和社会公众精准理解不同法律规范内涵的关系提供科学的解释方案。[3]值得注意的是,法工委显然扩大了备案审查概念的外延,将公民提出的合宪性审查建议也纳入了备案审查的框架中,这是不妥当的。

[36]2.政策填充的目的解释方法政策填充的目的解释是指审查过程中，法工委将目光跳出法律体系的框架，通过政策尤其是党中央的重大改革政策创造性塑造立法目的，然后通过这一立法目的，解释争议概念的可能空间。法规、司法解释在填补法律漏洞的过程中是否满足合法性和适当性，需要法工委通过同时精准解释上、下位法进行检验。[13]综上所述，行政行为大部分情形下只需审查合法性，特别是存在法律规范适用的前提下，直接审查行政行为是否违反宪法基本权利既没有必要，也不具备正当性。

这种基本结构转化到行政法上就是：行政法律规范为保护一方主体的自由而减损另一方主体的自由，增加其义务，双方主体的利与害方向相反，互为因果，因而可称之为相反利害关系（见图2）。[40]参见章剑生，见前注[23]，第262页。典型的结构即行政法课予甲主体对乙主体的作为义务场景，如网络法上要求平台监督用户，公共卫生法上行政机关要求所有小区物业检查住户的健康码等等，这些场景从传统上可以在行政命令或行政委托授权框架下讨论，但从主观法上说更是手段与目的关系的利害关系垂直复合形态（两级关系）。[43]参见翟翌、李慧玲：行政行为违法性继承处理中利益衡量位阶体系的构建及运作模式，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2022年第4期，第155—162页。

第二，作为平等权的基本权利变形为行政法上的互换利害关系。基本权利可以对行政法层面析出权利进行限定与澄清，即解释行政行为依据的法律规范是否保护某种私益时，运用基本权利限定、澄清价值序列与体系定位，将原本零散的、定位模糊的利益状况予以整理、排序，最终达到明确化行政法上主观法世界的目标。

当然，宪法说理或基于宪法的法律解释尚需翻越一个障碍，既上文所述行政法律规范与宪法基本权利之间存在术语隔阂——宪法基本权利以权利规范为主要术语，而行政法律规范并不以权利规范为主要外观，对此，同样需要借助保护规范理论进行分析。只有不依法的授益性行政行为这一种情形下，才可能与基本权利直接发生冲突。实定法上对第三人的表述方式是其他利害关系人而不是利害关系人——难道行政行为的相对人不是利害关系人吗？正因为行政行为的相对人本来就是利害关系人，所以实定法用语在描述第三人的时候会采用其他与行政行为有利害关系这样的表述。第二级关系是因将收归的国有土地出让给开放商（《城市房地产管理法》第2章），开发商获得的土地经济利益与抽象的国有土地资源损失形成相反利害关系。

这种其中非常关键的是行政行为的相对人与其他与行政行为有利害关系的公民两组词的解释。[30]而这种基本权利个别介入，通过价值排序的思考方式正是诞生在这种背景之下，是对基本权利与行政法权利关系的最朴素也最简洁的理解。问题是前阶段利害关系中的利害关系人是否可以就后阶段行为起诉，主张自己的原告资格？从基本权利辅助分析的角度出发，这应当是不存在疑问的——因为行政法律规范本身就是根据多样的行政任务，调整、均衡、差异乃至分化基本权利而得来，既然不同的权利是基于同一个目的复合而成的权利义务束也即利害关系网，那么行政主体必然需要根据这一张利害关系网综合作出利害调整。宪法上自由权与法律的基本结构是：宪法保障私主体的自由权，但下位法为保护他人、集体与公共利益（《宪法》51条）对自由权予以一定程度的限制（基本权利侵害），因而基本权利教义学上需要讨论自由权限制的正当化问题。

因此，判断原告资格最先、也最根本的是要判断与行政行为有利害关系，而不是立刻识别谁的合法权益受到了行政行为侵犯，逻辑顺序是先判断利害关系再从利害关系中分析谁可以起诉、谁不可以起诉。[3]此处不再赘述，仅就过去并没有重视或亟待明确的两个问题予以分析。

此时，需要做的就是将客观的行政法律规范分解为主观的行政法律关系，也即权利义务关系。[37]行政主体作出或不作出行政行为的目的是利害调整，行政行为本身也即是一种运用公权力进行利害调整的行为——即对社会主体之间的私益与公益关系进行各种各样赋予利益（利）与减损利益（害）的调整。

另外，侵害性的事实行为也存在国家赔偿法的违法侵权框架进行评价，基本权利问题是国家赔偿法背后的原理。第三种情况，行政法律规范既没有明确保护也没有限制、否定某种权利（用语模糊）——这种场合应当是最常见的。基本权利直接适用论不仅不能克服，且面临更胜于保护规范理论的不确定性与不稳定性问题。[38]参见黄宇骁：行政法上的客观法与主观法，《环球法律评论》2022年第1期，第141—144页。[15]这种状况不仅在我国，在比较法史上也有着强大的影响——如德国20世纪六十年代以来，为克服保护规范理论权利导出的疑难性与不确定性问题，许多学者积极提倡宪法基本权利在行政法上的作用，一时间形成了一股有力学说。事实上，比较法史上并非没有人对此进行过努力。

[8]参见王天华：主观公权利的观念与保护规范理论的构造，《政法论坛》2020年第1期，第44页。另一方面，现实中当然存在不依据任何法律、法规、规章的行政行为，这些行为由于没有任何法律规范可以适用，所以面临和宪法的直接对决，但此时依然需要分情况讨论。

[24]参见张翔：《基本权利的规范建构》，法律出版社2017年版，第72—112页。[36]黄宇骁：行政诉讼受案范围与原告资格关系之辨，《政治与法律》2021年第2期，第113页。

[33]参见黄宇骁：行政诉讼原告资格判断方法的法理展开，《法制与社会发展》2021年第6期，第89—94页。[16]最激进的学者是米迦勒·霍夫曼（Michael Hoffmann）。

[5]结合保护规范理论，分以下四种情况予以讨论，以展示行政法律规范抵触宪法的两种类型。外侧效力与内侧效力的关系是：若行政行为依据的法律规范抵触宪法，则保护规范标准不适用，基本权利发挥行政法外效力。（三）中等间接效力：基本权利个别介入基本权利个别介入的思考方式是间接效力的折衷立场，简单来讲即重视基本权利对某种利益的价值位阶作用，将公民或原告的被侵害权益比照基本权利进行重要度排序，如果是特别重要的所谓基本权利法益则可直接抬升其地位，即便成文法字面表述不够清晰，仍可宽松、柔软地认定为行政法上的合法权益或承认诉权。例如，《出租汽车经营服务管理规定》第13条采用招投标方式的出租车经营权许可制度，竞争性许可申请人（投标人）之间因出租车经营权这一有限地位分配归属问题对立，投标人甲、乙、丙等之间利与害因中标归属问题相互对立。

[22]正因为如此，发挥基本权利的行政法内效力其好处不言而喻——单纯解释行政法律规范遇到的各种模糊性，可以通过宪法基本权利的价值辐射作用来消解。上述第一种情况在现实中较为少见，但第三种情形应当是最常见也最普遍的行政法律规范现状，因而基于保护规范标准解释、论证甚至争辩行政法应当在保护什么样的权益，应当在调整什么样的利害关系几乎是法律适用过程中永恒的主题。

对此，一种称为利害调整的行政法学基础理论可以提供分析工具。行政法中公民向行政主体主张的权利都是基本权利，行政诉讼中原告的权利侵害全部都是基本权利侵害。

土地征收形成的相反利害关系是手段一，而土地出让的相反利害关系是手段二，最终通过房地产开发而保障城市发展建设才是最终目的。行政法律规范的利害调整呈现手段与目的关系，即手段1、手段2、手段3……目的或者一级关系、二级关系、三级关系……这样的垂直顺序，因而称之垂直复合。

这种思考方式受基本权利体系思维影响，[24]标志着行政法解释的全面宪法化。例如，一项行政许可的授予或吊销，固然会影响到许可相对人，同时也影响到许可的相关人（同业竞争者、上下游经营者等），但更可能是为了维护某种公共利益，甚至减损了某些集体利益——如大型公共设施建设工程许可的作出会影响附近成片区居民的生活环境权益。事实上，尽管宪法与行政法都是调整国家与公民关系的公法规范，但仔细考察国家的意义有巨大不同。[36]这种迂回的解释方法与一般认为的《行政诉讼法》第25条第1款是原告资格条款的立场不符。

换句话说，行政主体是基于公民甲与一般社会公众的利害调整或公民甲、被害人乙与一般社会公众的利害调整而对甲作了行政行为。然而如上文所述，我国实定法上可以用作为法源之一的行政法基本原则——依法行政原则进行评价，导致无效的法律后果。

再譬如，《房地产管理法》第9条城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让至少包含三级关系：第一级关系是村民土地使用权损失与城市开发利益形成了相反利害关系（《土地管理法》第45条第1款）。根据最高人民法院的判例与相关学者整理，运用保护规范理论判定原告资格需要经过三阶段要件：公法规范要件、法定权益要件与个别保护要件。

如此一来，立法者的所谓形成自由或形成空间在何处呢？[27]毕竟，一旦落入基本权利的保护范围，是不是行政法上的权利就已经决定了，行政法律规范的作用仅仅是对权利的内容进行具体化而已。上文基于《行政诉讼法》第25条第1款的解释，首先明确了原告资格判定的第一步工作，即分析行政行为依据的法律规范在调整哪些利害关系，并结合相关法条与实例对利害关系予以了类型化分析。